위법 부당한 도시.군관리계획수립지침으로 인한 권리침해 방지요청

1. 본인은 경상남도 함양군에서 시행중인 본백-용평간 도로 개설사업의 도로구간에 접한 토지의 소유주로 본인과 같은 문제를 안고 있는 토지소유주들로 구성된 완충녹지해제대책협의회의 회장을 맡고 있는  최종철입니다.

2. 2009년 1월 7일 함양군 고시 제 2009-1호 도시계획시설(도로)결정고시에 의한 완충녹지시설의 설치가 절차상의 불법이 있음을 알고 난 이후부터  본인은 5년여에 걸쳐 함양군청, 경남도, 건설교통부(국토교통부), 국민권익위원회, 감사원, 규제개혁위원회와에 이르기까지 정말 무수히 많은 청원과 고발 등을 통해  함양군의 불법적인 행정절차에 대한 답변을 받아내었습니다.

3. 그런데 국무총리실 산하 규제개혁위원회로부터 도시.군관리계획 수립지침의 간선도로변 완충녹지시설설치에 대한 의무규정을 임의규정으로 개정하겠다는 답변과그 이전의 국민권익위원회로 부터의 취소권고, 그리고 함양군의 절차상 불법으로 완충녹지지정은 취소해야한다는 감사원의 감사결과와 함께  함양군의 사업시행부서인 지역발전과에서 발주한 용역수행에서도 완충녹지시설이 필요없다는 결과가 나왔음에도 불구하고 함양군의 도시환경과 도시계획담당자는  도시.군관리계획수립지침이 유효하기에 기존 설치된 완충녹지가 취소되면  곧바로 완충녹지시설 재지정절차가 있어야한다고  주장하고 있습니다.

4. 하지만 함양군 도시환경과 도시계획담당자가 판단하는 도로변의 완충녹지시설설치의 근거가 되는 국토교통부 훈령 제322호(2013.12.31)는 상위 법인 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’, ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 내용과 달라 이 훈령을 그대로 적용하여 도시.군계획시설을 결정하는 것은 위법 부당하다고 판단되어집니다.

5. 도시.군계획시설의 결정.구조 및 설치기준에 관한 규칙 제54조에 “녹지”라 함은 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제35조 각호의  완충녹지, 경관녹지 및 연결녹지로 구분하고  동 규칙 제55조는 도시지역안에 설치하는 녹지의 결정.구조 및 설치에 관하여는 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’이 정하는 바에 따르도록 하고 있습니다.

6.즉  ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’  제35조에는 녹지를 그 기능에 따라 완충녹지, 경관녹지, 연결녹지로 구분하고 그 중 완충녹지의 기능은 대기오염, 소음, 진동, 악취 그밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나  자연재해 그밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지로 정의하고 있습니다.  또한 동법 시행규칙 제18조 ①항에는 위 기능을 차단 또는 완화하기 위하여 필요한 설치기준을 구체적으로 제시하고 있고 ④항에는 예외규정이 있습니다.

7. 그런데 국토교통부 훈령(도시.군관리계획 수립지침 4-2-2-1(6))을 살펴보면

①주간선 도로에는 완충녹지를 설치하여야 한다.

②지역간 도로변의 용도지역이 녹지지역일 때는 도로변의 보존, 관리, 불필요한 차량의 진출입, 건축물의 난립방지를 위하여 완충녹지를 설치하여야 한다고 규정하고 있습니다,

그러나 이 규정도 지침의 (6)에서 완충녹지 설치에 따른 이면도로설치 지침에 대한 하위 항목으로 설명하면서 제시된 내용으로 그 명확성이 결여되었다고 판단됩니다.

8. 이 지침의 내용인 “불필요한 차량의 진출입”과 “건축물의 난립”에 대한 규정은  지침위의 상위 법률인 건축법의 용도지역별 건폐율기준과 도로법의 가감속차로 확보 등의 기준이  법률, 시행령, 시행규칙으로 엄연히 따로 존재하고 운용되고 있음에도 불구하고 하위 행정지침이 적법한 기준도 없는 규제내용을 포함하였기에 이는 부당하다 할 것입니다.

도대체 이 지침이 정하는 불필요한 차량의 진출입에 대한 판단의 기준은  누가 내리는 것이며, 건축물의 난립의 기준은 어떤 정도를 난립이라고  판단할 수 있는 것인지 정말 이렇게 형편없는 행정편의적인 지침도 있을 수가 있는지와 이 지침의 작성 제안자의 자질까지도 의심이 됩니다.

9. 다시 말해서 ‘도시공원 및 녹지등에 관한 법률’ 제35조에서 정한 완충녹지의 기능 이외에 위 지침에서 제시한 주간선도로의  예외없는 완충녹지설치 결정이  “불필요한 차량의 진출입”과 “건축물의 난립방지” 등의 기능을 수행하기 위한 형평성있는 법률적 기준이 없는 지침이라면  ‘훈령.예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정(대통령 훈령 제248호, 2009.4.23제정) 제2조 기본원칙 ①항 2호의 적법성, 5호의 명확성과 맞지 않으므로 즉시 취소해야 할 것이며,

이는 법령에도 없는 추상적 규제로 즉각 시정되어야 함에도 불구하고 주무부서인 국토교통부 도시정책과는 지침이 법령에 위배됨이 없고, 이 완충녹지설치 지침은 지방자치단체의 도시.군관리계획을 수립함에 있어서 반드시 준수해야한다는 답변만 하는  답답한 상황에 이렇게 이 진정서를 모든 관계부처로 보내게 된 것입니다.

10.귀 부처들의 올바른 판단을 위해 완충녹지지정 취소소송관련 대법원 2010두5806호 판례에 대한 서울신문 2013.1.17. 권혁변호사의 행정법 판례강의를 첨부합니다.

함양군 본백-용평간 도로 완충녹지시설해제대책협의회                                                            회장  최 종 철

“도시계획에 관한 대법원 2010두5806판결을 소개하고자 한다. 사안을 간략하게 살피면, 도시계획시설의 일종인 완충녹지지역으로 지정된 토지의 소유자들이 그들의 토지에 대해 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설(완충녹지)을 해제해 달라는 신청을 하였는데, 경기 고양시장이 이를 거부하였고, 그에 대하여 토지 소유자들이 취소소송을 제기하였다.

도시계획은 강학상 행정계획에 속하고, 이를 규율하는 기본법은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(국토계획법)이 있다. 국토계획법은 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획으로 도시계획의 종류를 정하고 있는데, 구체적인 처분성이 인정되는 행정계획은 도시관리계획을 일컫는다. 도시관리계획은 용도지역·용도지구·용도구역·기반시설·도시개발사업·지구단위계획의 각 지정 및 변경에 관한 계획이라고 정의되어 있다(국토계획법 제2조 제4호). 이번 사안과 관련 있는 완충녹지지역은 기반시설에 관한 도시관리계획에 해당하고, 이는 도시계획시설로 규정하고 있다(국토계획법 제43조 제1항).

도시관리계획의 결정 절차를 보면, 입안권자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수 등이고, 주민은 입안자에게 도시관리계획 중 ▲기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 ▲지구단위계획의 지정 및 변경에 관한 사항의 입안을 제안할 수 있고, 시·도지사가 도시관리계획을 결정한다. 입안 제안은 법규상 신청권에 해당하므로, 그에 대한 거부는 처분성을 인정하고 있다. 이번 판결 역시 기반시설에 관한 주민의 입안 제안권이 인정되므로, 그에 대한 거부는 처분성을 긍정하였다.

도시계획에 대한 위법성 심사 기준은 일반 행정처분에 대한 것과 차이가 있다. 행정계획이란 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 그러므로, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관해서는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.

다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론이고, 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교해야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 ▲이익형량을 전혀 행하지 않은 경우 ▲이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 ▲이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2010두21464 판결 등).

이번 사안의 경우 완충녹지지역으로 지정되었으나, 장기간 도시계획시설의 설치가 집행되지 않았고, 더 이상 완충녹지지역으로 유지해야 할 필요성도 인정되기 어려웠다. 그럼에도 행정청은 공익상 필요성, 개인에 대한 재산권의 침해 등에 관해 정당한 비교 형량을 하지 않은 채 제안신청을 거부한 것으로, 위법한 것이라고 판단하였다.

이 판결은 현재 전국에 걸쳐 있는 장기 미집행 도시계획시설에 대하여 미집행으로 보상 등이 이뤄지지 않고, 개인의 재산권만 침해하고 있을 뿐, 그 지정 또는 유지의 사유가 불분명한 경우 개인들의 권리구제를 위해 중요한 방향을 제시한 판결이라 할 것이다.“

서울신문               2013-01-17